Od lat oświadczenia majątkowe są jednym z symboli jawności życia publicznego. Radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz, skarbnik, kierownik gminnej jednostki organizacyjnej czy osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta muszą ujawniać informacje o swoim stanie majątkowym. W założeniu ma to chronić samorząd przed konfliktami interesów, nieuzasadnionym wzbogaceniem i ukrytymi powiązaniami gospodarczymi. W praktyce jednak coraz wyraźniej widać, że mechanizm zaprojektowany w epoce papierowych formularzy i segregatorów nie przystaje do świata cyfrowych baz danych, wyszukiwarek internetowych i trwałej, indeksowalnej publikacji informacji o życiu prywatnym.

Właśnie dlatego w debacie publicznej pojawiają się postulaty dotyczące reformy systemu oświadczeń majątkowych warto potraktować nie jako próbę osłabienia jawności, lecz jako zaproszenie do rozmowy o jej współczesnym sensie. Samorządowcy zwracają uwagę, że obecny model opiera się na powszechnej publikacji pełnych oświadczeń w internecie, a więc w warunkach technologicznych zupełnie innych niż te, w których tworzono dzisiejsze formularze. Proponowany kierunek zmian zmierza do wypracowania nowoczesnego modelu kontroli majątkowej, w którym zasada transparentności życia publicznego byłaby równoważona z ochroną prywatności i bezpieczeństwa osób pełniących funkcje publiczne.

Obecny model na przykładzie gminy

Regulacja dotycząca gminy dobrze pokazuje logikę całego systemu. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, że oświadczenie majątkowe składają nie tylko osoby wybrane w wyborach, czyli radny i wójt, lecz także osoby pełniące kluczowe funkcje administracyjne i zarządcze: zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta. Tak szeroki katalog podmiotów ma uzasadnienie: wpływ na sprawy gminy nie ogranicza się do organów politycznych. Decyzje dotyczące nieruchomości, zamówień, zezwoleń, finansów czy działania jednostek organizacyjnych zapadają często na poziomie urzędniczym.

Oświadczenie obejmuje majątek odrębny osoby zobowiązanej oraz majątek objęty małżeńską wspólnością majątkową. W formularzu należy wskazać między innymi zasoby pieniężne, nieruchomości, udziały i akcje w spółkach handlowych, informacje o działalności gospodarczej, zajmowaniu stanowisk w spółkach, dochodach uzyskiwanych z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej, mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 000 zł oraz zobowiązaniach pieniężnych przekraczających tę samą kwotę. Składający powinien także określić, które składniki należą do majątku odrębnego, a które do majątku wspólnego.

Mechanizm składania dokumentów jest rozproszony. Radny składa oświadczenie przewodniczącemu rady gminy, wójt i przewodniczący rady gminy - wojewodzie, a zastępca wójta, sekretarz, skarbnik, kierownicy jednostek organizacyjnych i inne osoby funkcyjne - wójtowi. Do oświadczenia dołącza się kopię zeznania PIT za rok poprzedni oraz ewentualną korektę. Radny i wójt składają pierwsze oświadczenie w terminie 30 dni od złożenia ślubowania, kolejne co roku do 30 kwietnia według stanu na 31 grudnia roku poprzedniego, a także na dwa miesiące przed upływem kadencji. Osoby powoływane lub zatrudniane składają pierwsze oświadczenie w terminie 30 dni od powołania albo zatrudnienia, następnie co roku do 30 kwietnia oraz w dniu odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę.

Analizy oświadczeń dokonują podmioty, którym je złożono, a jeden egzemplarz trafia do właściwego naczelnika urzędu skarbowego. Kontrola ma charakter porównawczy: można zestawiać aktualne oświadczenie i PIT z dokumentami z poprzednich lat. Jeżeli pojawi się podejrzenie podania nieprawdy albo zatajenia prawdy, właściwy podmiot może wystąpić do Centralnego Biura Antykorupcyjnego z wnioskiem o kontrolę. Co roku, do 30 października, organ analizujący przedstawia radzie gminy informację o osobach, które nie złożyły oświadczeń albo złożyły je po terminie, o stwierdzonych nieprawidłowościach i o działaniach podjętych w związku z tymi nieprawidłowościami.

Najbardziej widocznym elementem systemu jest jednak jawność. Informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym są jawne, z wyjątkiem adresu zamieszkania osoby składającej oświadczenie i miejsca położenia nieruchomości. Jawne informacje są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej. Obywatel, dziennikarz albo lokalna organizacja społeczna mogą więc wejść na stronę BIP i sprawdzić, co dana osoba publiczna zadeklarowała. To rozwiązanie ma duży walor kontrolny, ale jednocześnie rodzi pytanie, czy pełna publikacja całej sytuacji majątkowej jest zawsze konieczna i proporcjonalna.

Papierowy formularz w cyfrowej epoce

Anachroniczność obecnych rozwiązań widać już na poziomie samego formularza. Wzór oświadczenia majątkowego dla osób funkcjonujących w gminie został określony w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 26 lutego 2003 r. Oczywiście akt ten był później nowelizowany, a jego tekst jednolity ogłoszono w 2017 r., ale podstawowa logika formularza pozostała logiką papierowego dokumentu: rubryk, odręcznych wpisów, podpisu i późniejszego skanu. To rozwiązanie zrozumiałe w realiach początku XXI w., ale coraz mniej funkcjonalne w roku 2026.

W praktyce bardzo często zdarza się, że formularze są drukowane, wypełniane odręcznie, skanowane i dopiero potem publikowane w BIP. Oznacza to, że jawność formalnie istnieje, ale jej użyteczność bywa ograniczona. Część oświadczeń trudno odczytać z powodu charakteru pisma, jakości skanu albo sposobu wypełnienia rubryk. Porównywanie dokumentów z kolejnych lat wymaga ręcznej pracy, a analiza danych przypomina raczej przeglądanie archiwalnych teczek niż korzystanie z nowoczesnego narzędzia kontroli antykorupcyjnej. Dokument opublikowany w internecie nie zawsze jest dokumentem łatwym do przeszukania, zestawienia i zrozumienia.

Drugim problemem jest niekompletność danych. Ustawa wymaga wskazania dochodów z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu. W praktyce jednak w części dotyczącej źródeł dochodów zdarzają się wpisy zawierające same kwoty, bez wyjaśnienia, czy pochodzą one z wynagrodzenia ze stosunku pracy, diety radnego, działalności gospodarczej, umowy cywilnoprawnej, najmu, emerytury, świadczenia z innego źródła czy dochodu współmałżonka. Sama liczba, bez tytułu, często niewiele mówi. Nie pozwala łatwo ocenić, czy wzrost majątku odpowiada legalnym i ujawnionym źródłom przychodów, ani czy po stronie osoby publicznej pojawiają się relacje mogące rodzić konflikt interesów.

Trzecią słabością jest niejasność formularza i praktyki jego stosowania. Nie jest oczywiste, czy w oświadczeniu majątkowym należy ujmować wynagrodzenie pracownicze małżonka, z którym pozostaje się we wspólności majątkowej. Z jednej strony wynagrodzenie pobrane w czasie trwania wspólności co do zasady zasila majątek wspólny. Z drugiej strony oświadczenie składane jest przez konkretną osobę pełniącą funkcję publiczną, a formularz nie prowadzi jej przez tę kwestię w sposób jednoznaczny. Podobny problem dotyczy tego, czy dochody należy wpisywać w kwotach brutto, netto, według wartości z PIT, według kwot faktycznie otrzymanych, czy według kwot należnych za dany rok. To nie jest drobna wątpliwość techniczna. Jeżeli jedni wpisują wartości brutto, a inni netto, oświadczenia przestają być porównywalne.

W efekcie obecny system zostawia zbyt wiele miejsca na przypadkowość: nieczytelny charakter pisma, skróty myślowe, lokalne zwyczaje, różne rozumienie tych samych rubryk i brak automatycznych walidacji. Oświadczenia majątkowe pozostają ważnym instrumentem jawności, ale coraz częściej działają jak narzędzie z poprzedniej epoki - formalnie obecne, lecz niedostosowane do współczesnych standardów przejrzystości, analizy danych i ochrony prywatności.

Jawność, która może zniechęcać do kandydowania

Osobnym problemem jest zakres jawności, który w obecnym modelu został zakreślony bardzo szeroko, szczególnie w odniesieniu do radnych jednostek samorządu terytorialnego. Radny nie jest zawodowym funkcjonariuszem administracji ani osobą kierującą urzędem. W wielu gminach wykonuje mandat obok normalnej pracy zawodowej, prowadzenia firmy, aktywności społecznej i życia rodzinnego. Tymczasem obowiązek publicznego ujawniania informacji o majątku, dochodach, zobowiązaniach, nieruchomościach i składnikach majątkowych obejmuje go w sposób bardzo daleko idący.

W małych wspólnotach lokalnych taka jawność ma szczególnie dotkliwy wymiar. Nie jest anonimową kontrolą obywatelską, lecz wiedzą dostępną sąsiadom, kontrahentom, konkurentom gospodarczym, pracownikom, klientom i lokalnym oponentom politycznym. Trudno się dziwić, że część przedsiębiorców, osób osiągających wyższe dochody albo posiadających bardziej złożoną sytuację majątkową nie chce kandydować do rady właśnie z tego powodu. Obawa nie dotyczy samej kontroli legalności majątku - ta jest uzasadniona - lecz powszechnego wystawienia prywatnej sytuacji ekonomicznej na lokalną ocenę, plotkę, uproszczenie albo instrumentalne wykorzystanie.

Nadmiernie szeroka jawność może więc paradoksalnie osłabiać samorząd. Zamiast przyciągać do rad osoby kompetentne, aktywne zawodowo, zakorzenione w lokalnej gospodarce i gotowe poświęcić czas sprawom publicznym, może je od kandydowania odstraszać. Efekt mrożący nie musi być masowy, aby był poważny. Wystarczy, że z udziału w wyborach zrezygnuje część osób, które mogłyby wnieść do rady wiedzę menedżerską, prawną, finansową, techniczną albo przedsiębiorczą.

Reforma potrzebna w 2026 r.

W 2026 r. reforma oświadczeń majątkowych nie powinna polegać na kosmetycznej zmianie wzoru formularza. Potrzebna jest rzeczywista cyfryzacja całego procesu - przede wszystkim sposobu wypełniania oświadczeń. Papierowy druk, odręczne wpisy i publikowanie skanu powinny zostać zastąpione systemem teleinformatycznym, który prowadzi osobę zobowiązaną przez kolejne rubryki, wymusza kompletność podstawowych pól i ogranicza ryzyko rozbieżnych interpretacji. Oświadczenie majątkowe nie powinno być już formularzem do ręcznego wypełnienia, lecz dokumentem generowanym przez aplikację na podstawie danych wprowadzonych przez użytkownika oraz informacji dostępnych w systemach publicznych.

Docelowo system oświadczeń majątkowych powinien zostać zintegrowany z systemami teleinformatycznymi administracji skarbowej oraz sprzęgnięty z bazami agregującymi dane o źródłach dochodów. Jeżeli państwo posiada informacje o wynagrodzeniach, działalności gospodarczej, umowach cywilnoprawnych, dochodach z najmu czy innych źródłach opodatkowania, to nie ma powodu, aby osoba składająca oświadczenie przepisywała je ręcznie do formularza. Aplikacja mogłaby generować projekt oświadczenia majątkowego, a osoba zobowiązana weryfikowałaby dane, uzupełniała informacje, których administracja nie posiada, oraz potwierdzała ich prawdziwość pod rygorem odpowiedzialności.

Taki model byłby wygodniejszy, bardziej precyzyjny i łatwiejszy do kontroli. Pozwoliłby uniknąć problemów z nieczytelnymi skanami, automatycznie rozróżniać kategorie dochodów, wskazywać, czy dana kwota jest brutto czy netto, a także wymagać podania tytułu każdego dochodu. Ułatwiłby porównywanie oświadczeń z kolejnych lat i wychwytywanie nietypowych zmian majątkowych. Jednocześnie pełne dane mogłyby trafiać do organów kontrolnych - urzędów skarbowych, CBA i innych właściwych instytucji - w formie ustrukturyzowanej, a więc realnie użytecznej analitycznie.

Cyfryzacja nie powinna jednak oznaczać automatycznego rozszerzania jawności. Przeciwnie, reforma powinna stać się okazją do ponownego przemyślenia, które informacje rzeczywiście muszą być publicznie dostępne, a które powinny trafiać wyłącznie do organów kontrolnych. Szczególnie dotyczy to radnych jednostek samorządu terytorialnego. W ich przypadku warto rozważyć ograniczenie zakresu jawności, na przykład przez publiczne ujawnianie źródeł dochodów bez wskazywania konkretnych kwot.

Taki kompromis pozwalałby mieszkańcom kontrolować to, co z perspektywy demokracji lokalnej jest najważniejsze: potencjalne konflikty interesów i powiązania radnego z instytucjami samorządowymi, podmiotami gospodarczymi, grupami interesu czy środowiskami lobbingowymi. Obywatele wiedzieliby, czy radny uzyskuje dochody z pracy w określonej instytucji, prowadzi działalność w branży zależnej od decyzji rady, współpracuje z podmiotami korzystającymi z majątku komunalnego albo ma relacje zawodowe z podmiotami zainteresowanymi lokalnymi rozstrzygnięciami. Nie musieliby jednak znać pełnego obrazu jego prywatnego majątku, wysokości zarobków, zobowiązań i szczegółów sytuacji ekonomicznej.

W ten sposób można byłoby zachować społeczną funkcję oświadczeń majątkowych, a jednocześnie ograniczyć efekt mrożący związany z kandydowaniem do rad. Kontrola antykorupcyjna nie musi oznaczać pełnej internetowej ekspozycji prywatności. Może być skuteczna także wtedy, gdy pełne dane są dostępne dla profesjonalnych organów kontrolnych, a opinia publiczna otrzymuje informacje potrzebne do oceny niezależności osoby pełniącej funkcję publiczną.

Między jawnością a proporcjonalnością

Spór o oświadczenia majątkowe nie jest więc sporem o to, czy jawność życia publicznego jest potrzebna. Jest potrzebna. Bez niej trudno wyobrazić sobie kontrolę społeczną, odpowiedzialność polityczną i zaufanie do samorządu. Problem polega na tym, że jawność musi być projektowana rozsądnie. Inaczej staje się nie narzędziem kontroli, lecz mechanizmem odstraszającym od udziału w życiu publicznym, szczególnie w małych wspólnotach, gdzie granica między informacją publiczną a lokalną ciekawością bywa bardzo cienka.

Nowoczesny system oświadczeń majątkowych powinien łączyć trzy wartości: skuteczną kontrolę instytucjonalną, realną kontrolę obywatelską oraz ochronę prywatności w zakresie, w jakim nie jest ona konieczna do oceny uczciwości osoby publicznej. Obecny model tych wartości nie równoważy wystarczająco dobrze. Dlatego pytanie nie brzmi już, czy oświadczenia majątkowe wymagają reformy. Pytanie brzmi raczej, jak szybko państwo będzie w stanie odejść od papierowego, nieczytelnego i nadmiernie ekspozycyjnego systemu na rzecz rozwiązania cyfrowego, ustrukturyzowanego i proporcjonalnego.