MSWiA zapowiada zmiany ws. dokonywania zmian granic jednostek samorządu terytorialnego
MSWiA informuje, że ruszają prace nad zasadami zmian granic j.s.t. Jak obecnie rozstrzyga się o przebiegu granic i co może zmienić się w tym obszarze?
Zmiany w układzie terytorialnym należą do najbardziej kontrowersyjnych. Przeprowadzenie korekty granic gmin i powiatów powoduje bardzo często niezadowolenie i protesty mieszkańców jednostek, których dotyczą takie przekształcenia. Dzieje się tak po mimo faktu, że władze centralne nie mają dowolności przy ustalaniu granic jednostek samorządu terytorialnego.
Jak ustala się granice jednostek samorządowych?
Przepisy Konstytucji RP przewidują, że zasadniczy podział terytorialny państwa ma uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych. Regulacja ta ma na celu ochronę podmiotowości wspólnot samorządowych przed arbitralną ingerencją w ich strukturę przez władzę ustawodawczą jak i władzę wykonawczą. Ustalenie zasadniczego podziału administracyjnego państwa następuje w sposób ogólny za pomocą ustawy. Ustawodawca określa rodzaje jednostek samorządu terytorialnego i ich pierwotny układ na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Obecny zasadniczy podział administracyjny został ustalony z dniem 1 stycznia 1999 r., kiedy przywrócono w Polsce powiaty oraz zmniejszono liczbę województw do 16. Samorządowe gminy powołano do życia jeszcze w 1990 r., przy czym zorganizowano je w ramach gmin-jednostek podziału terytorialnego państwa ukształtowanych jeszcze przez władze PRL.
Korekty w ramach w istniejącego układu terytorialnego państwa mogą być dokonywane przez Radę Ministrów, która wydaje w tym celu rozporządzenia. Rząd może dokonywać zmian granic gmin i powiatów, oraz łączyć jednostki tego samego szczebla. Rada Ministrów nie posiada natomiast kompetencji do dokonywania zmian granic województw. Ewentualne korekty w układzie regionalnym muszą być następstwem woli ustawodawcy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że kompetencja Rady Ministrów do dokonywania zmian w układzie terytorialnym państwa nie wyłącza możliwości dokonywania indywidualnych zmian przez ustawodawcę. W 2019 r. doszło do likwidacji gminy Ostrowice z uwagi na jej faktyczne bankructwo. Zniesienia gminy dokonano wówczas za pomocą specustawy.
Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych zasadniczo powielają konstytucyjne kryteria wyznaczania podziału administracyjnego państwa oraz precyzują kryterium ekonomiczne (konstytucyjny wymóg zagwarantowania j.s.t. zdolności do wykonywania zadań publicznych). Ustawodawca zabrania tworzenia gmin, które nie byłyby w stanie osiągnąć określonego poziomu dochodów i w konsekwencji nie miałyby zdolności do wykonywania zadań publicznych zaspokajania – potrzeb mieszkańców.
Udział mieszkańców
Ustawodawca zdając sobie sprawę z faktu, że dokonanie zmian granic jednostki samorządu terytorialnego jest najdalej idącą ingerencją w jej podmiotowość umożliwił mieszkańcom zainteresowanych j.s.t. udziału w tym procesie. Zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawa o samorządzie powiatowym przewidują obowiązek zasięgania opinii mieszkańców w procesie zmiany granic. Najczęściej odbywa się to w formie konsultacji społecznych, które muszą być przeprowadzone przez zainteresowane rady – gminy lub powiatu – zanim skierują one wniosek do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Co istotne, wyniki takich konsultacji nie są formalnie wiążące, ale ich brak może sprawić, że cała procedura zostanie uznana za nieważną. W przypadku gmin mieszkańcy mają jeszcze jedno narzędzie – referendum lokalne. Z inicjatywą jego przeprowadzenia może wystąpić grupa co najmniej 15 obywateli. Referendum w sprawie utworzenia, podziału czy zniesienia gminy ma mocny wymiar legitymizacyjny i – co istotne – zastępuje obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych.
Problemy wsi i miast
Szczególne napięcia dotyczące zmian granic gmin występują na obszarach metropolitalnych. Dzieje się tak, gdyż duże ośrodki miejskie dążą do włączania w swoje granice kolejnych podmiejskich miejscowości, które połączone są z nimi intensywnymi więzami funkcjonalnymi (zjawisko zlewania się zabudowy, korzystanie przez mieszkańców okolicznych wsi z miejskich usług publicznych itd.). Zjawisko to w ostatnich latach dotyczyło w m.in. Opola i Rzeszowa. Dlatego też Związek Gmin Wiejskich Rzeczpospolitej Polskiej postuluje zmiany w procedurze dokonywania korekty granic administracyjnych gmin. Samorządowcy apelują o „ucywilizowanie” postępowania i ograniczenie arbitralności w tym zakresie. ZGW RP przygotował w tym celu własnym projekt ustawy, który przekazał do Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska[1]. Na 10 czerwca zaplanowano nawet manifestację w tej sprawie, która odbędzie się w Warszawie. Co istotne, odmienne stanowisko w tej sprawie prezentuje Związek Miast Polskich. Przedstawiciele ZMP wskazują, że zasadniczy układ terytorialny gmin został uregulowany jeszcze w latach 80. XX wieku i jest on niedostosowany do potrzeb współczesnego państwa polskiego[2].
Jak donosi Serwis Samorządowy Polskiej Agencji Prasowej konieczność zmian w prawie została dostrzeżona przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji[3]. Wiceminister Tomasz Szymański powiedział PAP, że: „Musimy to ucywilizować i znaleźć wspólne rozwiązania które będą akceptowane zarówno przez Związek Gmin Wiejskich jak i Związek Miast Polskich byśmy tutaj znaleźli kompromis”. Z komunikatów ministerstwa wynika, że wkrótce ruszą prace nad zmianami w tym obszarze. Przedmiotem prac będzie nie tylko sama procedura zmian granic, ale też kwestia wzajemnych rozliczeń pomiędzy gminami, których granice zostały zmienione.
Jakub Dorosz-Kruczyński
