Do Sejmu trafił projekt ustawy przewidujący możliwość wprowadzenia przez rady gmin nowej opłaty turystyczno-rekompensacyjnej, pobieranej od osób korzystających z noclegów na terenie gminy. Zgodnie z projektem 80 proc. wpływów z tej opłaty miałoby zasilać budżet gminy, a nowe rozwiązanie ma stanowić odpowiedź na ograniczenia związane z pobieraniem obecnej opłaty miejscowej.

Jaki jest cel inicjatywy ustawodawczej?

Projekt został wniesiony przez grupę posłów, wśród których znaleźli się m.in. Władysław Bartoszewski, Marek Biernacki, Andrzej Grzyb, Urszula Pasławska, Marek Sawicki i Czesław Siekierski. Do reprezentowania wnioskodawców w toku prac parlamentarnych upoważniony został poseł Ireneusz Raś.

Podstawowym celem projektu jest stworzenie gminom nowego instrumentu pozwalającego czerpać dochody z ruchu turystycznego. Wnioskodawcy wskazują, że obecna opłata miejscowa jest powiązana z wymogami dotyczącymi właściwości klimatycznych miejscowości, co w praktyce ogranicza możliwość jej pobierania także w wielu miejscach intensywnie odwiedzanych przez turystów. Projektowana opłata turystyczno-rekompensacyjna miałaby być odpowiedzią na ten problem i pozwolić gminom pozyskiwać dodatkowe środki na finansowanie infrastruktury turystycznej, ochronę środowiska oraz działania związane z rozwojem i promocją turystyki.

Założenie projektu opiera się przy tym na fakultatywności nowego instrumentu. To rada gminy miałaby decydować, czy opłatę wprowadzić, co – według projektodawców – ma wzmacniać samodzielność gminy i umożliwiać dostosowanie lokalnej polityki do rzeczywistego natężenia ruchu turystycznego oraz związanych z nim kosztów.

Jakie rozwiązania przewiduje projekt ustawy?

Projekt ustawy przewiduje przede wszystkim zastąpienie dotychczasowej opłaty miejscowej nową opłatą turystyczno-rekompensacyjną. Nowa danina miałaby mieć zdecydowanie szerszy zakres zastosowania, ponieważ możliwość jej pobierania nie byłaby uzależniona od spełnienia przez daną miejscowość szczególnych warunków klimatycznych czy krajobrazowych. O jej wprowadzeniu na terenie konkretnej gminy decydowałaby rada gminy w drodze uchwały.

Opłata miałaby być pobierana od osób fizycznych przebywających w gminie dłużej niż dobę, za każdą rozpoczętą dobę pobytu, w obiekcie hotelarskim lub innym obiekcie, w którym świadczone są usługi hotelarskie. Projekt przewiduje jednocześnie zwolnienia z obowiązku jej uiszczania – przede wszystkim dla osób przebywających w szpitalach oraz dzieci do ukończenia 16. roku życia. Opłaty turystyczno-rekompensacyjnej nie pobierano by również od osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty uzdrowiskowej.

Charakterystycznym elementem proponowanego rozwiązania jest podział wpływów z opłaty pomiędzy kilka podmiotów. Zgodnie z projektem 80 proc. pobranej kwoty trafiałoby do gminy, w której dokonano poboru, 18 proc. do Polskiej Organizacji Turystycznej, natomiast 2 proc. przysługiwałoby inkasentowi. Pobrane środki miałyby być wpłacane do właściwego urzędu skarbowego, a ich dystrybucja następowałaby raz na kwartał.

Projekt zakłada przy tym, że wprowadzenie opłaty nie byłoby możliwe bez ustanowienia swoistego świadczenia wzajemnego ze strony gminy. Rada gminy musiałaby jednocześnie określić rekompensatę przysługującą osobie ponoszącej opłatę. Mogłaby ona polegać w szczególności na przyznaniu zniżki na korzystanie z gminnej instytucji kultury, ośrodka sportu i rekreacji albo innej oferty o charakterze turystycznym. To właśnie ten element ma – w zamyśle projektodawców – odróżniać opłatę turystyczno-rekompensacyjną od podatku.

Do rady gminy należałoby także określenie wysokości opłaty. Projekt dopuszcza jej zróżnicowanie m.in. w zależności od miejsca świadczenia usługi hotelarskiej, kategorii i rodzaju obiektu, jego wyposażenia czy sezonowości. Rada miałaby przy tym uwzględniać efektywność poboru oraz własne potrzeby finansowe gminy. Projekt przewiduje również ustawowe ograniczenie wysokości opłaty, wiążąc jej maksymalny poziom z minimalną stawką godzinową, a także zakłada dalsze określenie granic stawki w rozporządzeniu.

Nowym obowiązkiem organu wykonawczego gminy byłoby także coroczne przedstawianie radzie gminy, do 30 sierpnia, informacji o przeznaczeniu i poziomie wykorzystania przypadającej gminie części dochodów z opłaty w roku poprzednim. Projekt zmienia ponadto ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawę o Polskiej Organizacji Turystycznej, tak aby odpowiednie części wpływów z nowej opłaty zostały formalnie zaliczone do dochodów gminy i przychodów POT.

Czy projekt narusza samodzielność finansową JST?

Najwięcej wątpliwości budzi jednak sposób ukształtowania dochodów z projektowanej opłaty. Choć to rada gminy ma decydować o jej wprowadzeniu i wysokości, gmina otrzyma jedynie 80 proc. pobranych środków. Aż 18 proc. wpływów ma trafiać do Polskiej Organizacji Turystycznej, natomiast kolejne 2 proc. do inkasenta.

Takie rozwiązanie należy ocenić krytycznie z punktu widzenia zasady samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Projektodawcy sami uzasadniają potrzebę wprowadzenia nowej opłaty kosztami, jakie ponoszą gminy w związku z intensywnym ruchem turystycznym – m.in. koniecznością utrzymania infrastruktury, ochrony środowiska czy zapewnienia odpowiednich usług publicznych. Skoro więc nowa opłata ma rekompensować lokalnej wspólnocie dodatkowe obciążenia wynikające z obecności turystów, trudno znaleźć przekonujące uzasadnienie dla ustawowego przekazywania niemal jednej piątej uzyskanych w ten sposób środków podmiotowi działającemu na poziomie krajowym.

Problem nie sprowadza się przy tym wyłącznie do wysokości udziału Polskiej Organizacji Turystycznej. Wątpliwa jest sama konstrukcja, w której lokalna opłata, wprowadzana uchwałą rady gminy i pobierana w związku ze zjawiskiem występującym na obszarze tej gminy, staje się jednocześnie źródłem finansowania podmiotu zewnętrznego wobec samorządu. Jeżeli ustawodawca uznaje, że działalność Polskiej Organizacji Turystycznej wymaga zwiększenia finansowania, powinien stworzyć w tym celu odrębny mechanizm. Finansowanie POT nie powinno następować poprzez ustawowe uszczuplanie wpływów z daniny, która ze swojej istoty ma służyć pokrywaniu kosztów ponoszonych przez lokalną wspólnotę.

Skala tego uszczuplenia nie jest przy tym marginalna. W deklarowanych skutkach regulacji projektodawcy zakładają, że przy wpływach z opłaty wynoszących około 700 mln zł rocznie do gmin trafiłoby 560 mln zł, natomiast do Polskiej Organizacji Turystycznej około 126 mln zł. Oznacza to faktyczne przejęcie znacznej części potencjału fiskalnego nowej opłaty na potrzeby realizowane poza budżetami jednostek samorządu terytorialnego.

W tym kontekście trudno zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu stwierdzeniem, że projekt ma wzmacniać podmiotowość gminy i realizować zasadę pomocniczości. Projektodawcy argumentują, że skoro o ustanowieniu opłaty decydować będzie rada gminy, rozwiązanie wzmacnia pozycję wspólnoty samorządowej. Samodzielność finansowa nie wyczerpuje się jednak w prawie do podjęcia uchwały o wprowadzeniu daniny. Obejmuje również możliwość rzeczywistego dysponowania dochodami związanymi z wykonywaniem zadań lokalnych. Konstrukcja, w której gmina wprowadza opłatę, ponosi koszty związane z ruchem turystycznym, a ustawodawca z góry przeznacza znaczną część wpływów na finansowanie państwowej instytucji, narusza tę zasadę.

Podobne zastrzeżenia sformułowała w toku prac nad projektem Unia Metropolii Polskich, wskazując m.in., że dochody związane z lokalnym ruchem turystycznym powinny pozostawać w dyspozycji wspólnot ponoszących rzeczywiste koszty jego obsługi, a finansowanie instytucji odpowiedzialnych za promocję turystyki powinno odbywać się za pomocą odrębnych instrumentów. UMP zwróciła również uwagę, że obowiązek przekazywania części wpływów podmiotom trzecim ogranicza swobodę samorządów w dysponowaniu dochodami.

Z perspektywy samorządowej trafniejszym rozwiązaniem byłoby zatem pozostawienie w gminach całej części publicznoprawnej wpływów z opłaty, z ewentualnym pozostawieniem wynagrodzenia za jej pobór. Promocja turystyki na poziomie krajowym jest zadaniem o innym charakterze i nie ma dostatecznych podstaw, aby finansować ją poprzez obligatoryjny udział POT w lokalnej daninie.