Czy rada może uszczegółowić uprawnienia przewodniczącego?

Zakres kompetencji przewodniczącego rady należy do tych zagadnień ustrojowych, które pozornie wydają się techniczne, w praktyce zaś bezpośrednio wpływają na sposób wykonywania mandatu przez radnych oraz na sprawność działania organu stanowiącego. Ustrojowe ustawy samorządowe przyznają przewodniczącemu przede wszystkim zadania związane z organizowaniem pracy rady i prowadzeniem jej obrad. Powstaje jednak pytanie, czy rada - w statucie lub uchwale regulującej tryb pracy - może ten katalog doprecyzować, rozwijając ustawowe pojęcia, czy też każde takie uszczegółowienie grozi niedopuszczalnym rozszerzeniem kompetencji organu wewnętrznego rady. Odpowiedź wymaga rozróżnienia między porządkowym konkretyzowaniem ustawowej funkcji przewodniczącego a kreowaniem nowych uprawnień, które mogłyby ingerować w prawa radnych, kompetencje rady albo zasadę kolegialności jej działania.

Stan faktyczny

W sprawie rozpoznawanej przez WSA[1] w Warszawie punktem wyjścia była uchwała Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r., zmieniająca Statut miasta stołecznego Warszawy. Rada postanowiła dodać do statutu regulację, zgodnie z którą przewodniczący rady, „w ramach organizowania prac Rady Miasta”, mógłby dokonywać określonych czynności przewidzianych w k.p.a. oraz w ustawie o petycjach. Chodziło w szczególności o czynności związane z przekazywaniem skarg, wniosków i petycji do organów właściwych, zawiadamianiem o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, zwracaniem się o potwierdzenie zgody na złożenie petycji w interesie podmiotu trzeciego oraz wzywaniem do uzupełnienia lub wyjaśnienia treści petycji. Rada zmierzała w ten sposób do usprawnienia obsługi spraw kierowanych do organu kolegialnego, zwłaszcza w sytuacjach, w których konieczne było zachowanie krótkich terminów ustawowych, a każdorazowe podejmowanie uchwały przez radę mogło prowadzić do opóźnień organizacyjnych. Uchwała została jednak zaskarżona przez wojewodę, który uznał, że w istocie nie dochodzi tu jedynie do technicznego uporządkowania pracy rady, lecz do przekazania przewodniczącemu czynności przypisanych przez ustawę organowi, czyli samej radzie.

Droga sprawy do WSA

Sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyniku skargi wniesionej przez Wojewodę Mazowieckiego jako organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda zakwestionował uchwałę zmieniającą Statut m.st. Warszawy, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że istota spornej regulacji polegała na przyznaniu przewodniczącemu rady możliwości wykonywania czynności, które przepisy k.p.a. i ustawy o petycjach przypisują organowi właściwemu, a więc - w tym przypadku - radzie miasta jako organowi kolegialnemu. Według wojewody nie chodziło zatem o zwykłe czynności organizacyjne związane z obsługą pracy rady, lecz o niedopuszczalne przesunięcie kompetencji z rady na jej przewodniczącego, w szczególności w zakresie przekazywania skarg, wniosków i petycji właściwym organom oraz podejmowania czynności dotyczących terminów ich załatwienia. Rada m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie, argumentując m.in., że nie wyzbyła się własnych kompetencji, lecz jedynie stworzyła przewodniczącemu możliwość dokonywania określonych czynności w imieniu rady i dla zapewnienia sprawności jej działania.

Rozstrzygnięcie WSA

WSA w Warszawie uwzględnił skargę wojewody i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Punktem wyjścia rozumowania sądu było założenie, że statut gminy, jako akt prawa miejscowego, może regulować ustrój wewnętrzny jednostki samorządu terytorialnego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Rada, kształtując treść statutu, nie może więc tworzyć samodzielnych podstaw kompetencyjnych dla podmiotów, którym ustawa takich kompetencji nie przyznaje. W ocenie sądu właśnie do takiego skutku prowadziło dodanie do statutu przepisu pozwalającego przewodniczącemu rady wykonywać czynności określone w k.p.a.[2] i ustawie o petycjach[3].

Sąd podkreślił, że przepisy dotyczące skarg, wniosków i petycji posługują się kategorią „organu”. To organ, który otrzymał skargę albo wniosek i uznał się za niewłaściwy, przekazuje sprawę organowi właściwemu; podobnie to adresat petycji dokonuje czynności przewidzianych w ustawie o petycjach. Jeżeli więc adresatem pisma jest rada gminy, to podmiotem właściwym do podjęcia decyzji w tym zakresie pozostaje rada jako organ kolegialny, a nie jej przewodniczący. WSA uznał, że czynności te - nawet jeżeli przybierają postać czynności materialno-technicznych - są poprzedzone oceną właściwości organu albo oceną przesłanek dalszego procedowania. W ocenie Sądu nie są więc wyłącznie neutralną obsługą kancelaryjno-organizacyjną.

Istotne znaczenie miała również wykładnia art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym[4]. WSA wskazał, że przewodniczący rady nie jest organem administracji publicznej, lecz pełni funkcję organizacyjną i obsługową wobec rady. Jego zadania obejmują organizowanie pracy rady i prowadzenie jej obrad, a więc takie czynności jak przygotowanie sesji, zawiadomienie radnych, ustalenie projektu porządku obrad czy zapewnienie materiałów niezbędnych do procedowania. Nie obejmują natomiast zastępowania rady w wykonywaniu kompetencji, które przepisy prawa przypisują organowi kolegialnemu. Zdaniem sądu przewodniczący ma organizować pracę rady po to, aby rada mogła skutecznie podejmować decyzje, nie zaś podejmować te decyzje zamiast niej.

WSA dostrzegł przy tym praktyczny motyw działania rady, tj. potrzebę zapewnienia szybkości i sprawności procedowania w sprawach skarg, wniosków i petycji, zwłaszcza w sytuacji krótkich terminów ustawowych. Nie uznał jednak tego argumentu za wystarczający. Sprawność działania organu nie może prowadzić do modyfikacji ustawowego podziału kompetencji. Innymi słowy, nawet racjonalna organizacyjnie potrzeba usprawnienia obiegu spraw nie uzasadnia przyznania przewodniczącemu rady uprawnień, które ustawodawca związał z organem jako takim. W konsekwencji sąd przyjął, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ rozszerzała zakres zadań przewodniczącego poza granice wynikające z ustawy i naruszała zasadę działania organu kolegialnego w przypisanym mu zakresie kompetencji.

Rozstrzygnięcie NSA

Od wyroku WSA została wniesiona skarga kasacyjna przez radę miasta. NSA wyrokiem z 17 stycznia 2025 r.[5] oddalił ją, utrzymując tym samym w mocy rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji. Sprawa uzyskała przez to znaczenie szersze niż tylko incydentalny spór o jeden przepis statutu, ponieważ NSA doprecyzował granice dopuszczalnego statutowego uszczegóławiania zadań przewodniczącego rady.

W pierwszej kolejności NSA odniósł się do charakteru art. 19 ust. 2 u.s.g. i - co istotne - nie przyjął najbardziej rygorystycznego rozumienia tego przepisu. Sąd kasacyjny wskazał, że norma ta nie ma klasycznego charakteru kompetencyjnego, lecz przede wszystkim zadaniowy. Nie zawiera ona zamkniętego katalogu konkretnych czynności przewodniczącego rady, lecz określa jego zasadniczą funkcję: organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Z tego względu NSA dopuścił możliwość doprecyzowania w statucie niektórych czynności przewodniczącego, o ile rzeczywiście pozostają one w granicach tej funkcji organizacyjnej. Takimi czynnościami mogą być przykładowo przygotowanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu i terminie obrad, ustalenie porządku obrad czy przygotowanie materiałów dla radnych.

To zastrzeżenie miało jednak zasadnicze znaczenie dla dalszej argumentacji. NSA wyraźnie oddzielił bowiem statutowe doprecyzowanie czynności organizacyjnych od kreowania nowych kompetencji. Statut może porządkować sposób wykonywania ustawowej funkcji przewodniczącego, ale nie może stawać się źródłem samodzielnych uprawnień, których ustawa mu nie przyznaje. Jeżeli określona czynność należy do organu administracji publicznej, a w realiach sprawy organem tym jest rada, to nie może zostać przeniesiona na przewodniczącego wyłącznie na podstawie statutu. W tym sensie NSA zaakcentował konstytucyjno-ustrojową granicę samodzielności statutowej gminy: statut jest aktem prawa miejscowego, ale nie może zastępować ustawy w zakresie ustanawiania kompetencji.

NSA uznał, że zakwestionowana regulacja tę granicę przekroczyła. Rada przyznała przewodniczącemu możliwość dokonywania czynności określonych m.in. w art. 231, 232, 237 § 4 w zw. z art. 36-37, art. 243 i 245 k.p.a. oraz w art. 5 ust. 3, art. 6 i art. 7 ustawy o petycjach. Chodziło więc nie o czynności przygotowawcze wobec obrad rady, lecz o działania przewidziane przez ustawę dla organu administracyjnego albo adresata petycji. NSA podkreślił, że nawet jeżeli sama czynność przekazania skargi, wniosku czy petycji właściwemu organowi nie wymaga wydania aktu administracyjnego i ma charakter materialno-techniczny, to nie oznacza to jeszcze, że może jej dokonać dowolny podmiot wewnętrzny rady. Decyzja o przekazaniu sprawy zakłada bowiem uprzednią ocenę właściwości, a ta należy do organu, do którego pismo zostało skierowane.

Sąd kasacyjny szczególnie mocno odrzucił argument, że przewodniczący mógłby działać jako swoisty pełnomocnik rady. Kompetencje organu są nieprzenoszalne, chyba że ustawa wyraźnie przewiduje możliwość działania przez inny podmiot, w zastępstwie organu albo w jego imieniu. Takiego upoważnienia nie można wyprowadzić ze statutu. NSA zaznaczył, że to ustawa musiałaby określić, kto, kiedy, na jakich zasadach i w jakim zakresie może działać w imieniu organu. Skoro takiej podstawy ustawowej brak, statutowe stwierdzenie, że przewodniczący może dokonywać określonych czynności „w ramach organizowania prac rady”, nie wystarcza do uznania go za podmiot uprawniony do działania zamiast rady.

W konsekwencji NSA przyjął, że sporna regulacja nie była jedynie technicznym rozwinięciem ustawowego zadania organizowania pracy rady. W rzeczywistości prowadziła do zastąpienia działania organu kolegialnego działaniem przewodniczącego, który organem administracji publicznej nie jest. To zaś naruszało zasadę kompetencyjności, wymagającą ścisłej wykładni przepisów przyznających organom władzy publicznej określone uprawnienia. NSA przypomniał w tym kontekście, że w razie braku wyraźnej podstawy prawnej nie można domniemywać kompetencji organu ani podmiotu działającego w jego strukturze. Tym bardziej nie można wyprowadzać takiej kompetencji z potrzeby usprawnienia pracy rady.

Znaczenie wyroku NSA polega zatem na wyważeniu dwóch wartości. Z jednej strony sąd potwierdził, że statut może uszczegóławiać zadania przewodniczącego w zakresie organizowania pracy rady i prowadzenia obrad. Z drugiej strony wyznaczył wyraźną granicę: uszczegółowienie nie może przechodzić w kreowanie nowej kompetencji, zwłaszcza tam, gdzie ustawa posługuje się pojęciem „organu”, a adresatem obowiązku jest rada jako organ kolegialny. Odpowiedź na tytułowe pytanie jest więc zniuansowana: rada może doprecyzować uprawnienia przewodniczącego, ale tylko wtedy, gdy pozostają one funkcjonalnie związane z obsługą i organizacją pracy rady. Nie może natomiast powierzyć mu rozstrzygania lub wykonywania czynności przypisanych ustawowo samej radzie.

Zaproszenie na IV Krajowy Kongres Przewodniczących

Spór rozstrzygnięty przez NSA dobrze pokazuje, że funkcja przewodniczącego rady nie jest wyłącznie kwestią techniki prowadzenia sesji, lecz jednym z istotnych elementów ustroju organu stanowiącego j.s.t. To od prawidłowego rozumienia granic tej funkcji zależy zarówno sprawność pracy rady, jak i poszanowanie kolegialnego charakteru jej działania. Właśnie takim praktycznym i ustrojowym zagadnieniom poświęcony będzie IV Krajowy Kongres Przewodniczących Rad Gmin, Powiatów i Sejmików Województw, który odbędzie się 13-14 listopada 2026 r. w Krakowie pod hasłem „Wspólnota, odpowiedzialność, samorząd”. Będzie to ogólnopolskie spotkanie osób odpowiedzialnych za funkcjonowanie organów stanowiących JST - przewodniczących, wiceprzewodniczących, radnych, członków komisji, pracowników biur rad, sekretarzy oraz prawników obsługujących rady i sejmiki. Więcej informacji o wydarzeniu oraz rejestracja dostępne są na stronie Kongresu.