Ustawowy zakaz udziału radnego w głosowaniu dotyczącym jego interesu prawnego nie ma charakteru wyłącznie porządkowego. Jak wynika z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych, naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym może przesądzać o nieważności uchwały rady gminy niezależnie od tego, czy głos zainteresowanego radnego miał realny wpływ na wynik głosowania. Szczególnego znaczenia nabiera to w sprawach dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego, ponieważ uchwała w tym przedmiocie bezpośrednio ingeruje w jego indywidualną sytuację ustrojową.

Stan faktyczny sprawy

Sprawa powstała na tle uchwały rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Organ uznał, że radny utracił prawo wybieralności, ponieważ - w ocenie rady - przestał stale zamieszkiwać na terenie gminy, w której uzyskał mandat. Uchwała została podjęta na podstawie przepisów Kodeksu wyborczego przewidujących wygaśnięcie mandatu radnego w razie utraty prawa wybieralności.

Bezpośrednim impulsem do podjęcia czynności wyjaśniających było pismo mieszkańca gminy, w którym zgłoszono wątpliwości co do aktualnego faktycznego miejsca zamieszkania radnego. Wskazywano w nim, że według powszechnie dostępnych informacji radny miał stale zamieszkiwać poza obszarem gminy. Informacja ta zapoczątkowała postępowanie wyjaśniające prowadzone przez przewodniczącego rady gminy.

W toku tych czynności organ odwoływał się do szeregu okoliczności mających świadczyć o przeniesieniu przez radnego centrum życiowego poza teren gminy. Wskazywano między innymi na złożenie korekty deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, sprzedaż dotychczas zamieszkiwanej nieruchomości, treść aktu notarialnego, w którym radny podał adres zamieszkania poza gminą, a także informacje dotyczące zameldowania oraz deklaracji odpadowych składanych w innej gminie.

Radny nie zgadzał się z taką oceną. W składanych wyjaśnieniach twierdził, że jego stałym miejscem zamieszkania pozostaje miejscowość położona na terenie gminy, w której sprawował mandat, i że tam znajduje się jego centrum życiowe. Pobyt poza gminą przedstawiał jako czasowy, związany z prowadzoną inwestycją oraz koniecznością zabezpieczenia majątku. Podkreślał również, że jest wpisany do rejestru wyborców tej gminy, posiada na jej terenie nieruchomość, a jego dziecko uczęszcza do lokalnej placówki.

Na sesji rady gminy, podczas której rozpoznawano sprawę wygaśnięcia mandatu, radny wniósł o przerwanie obrad, aby umożliwić przedłożenie dodatkowych dokumentów dotyczących jego miejsca zamieszkania. Przewodniczący zarządził głosowanie nad wnioskiem o przerwę, a rada postanowiła o kontynuowaniu obrad w innym terminie w ramach tej samej sesji.

Ostatecznie rada gminy przyjęła, że zgromadzony materiał pozwala na stwierdzenie utraty przez radnego biernego prawa wyborczego z uwagi na brak stałego miejsca zamieszkania na terenie gminy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że radny miał co najmniej od określonej daty nie mieszkać na obszarze gminy, sprzedać dotychczasową nieruchomość, a centrum jego życia rodzinnego i majątkowego miało koncentrować się w innej miejscowości.

Istotne znaczenie dla dalszej oceny prawnej miało jednak to, że radny uczestniczył w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą wygaśnięcia jego własnego mandatu. Oddał głos przeciwko jej przyjęciu, lecz uchwała została podjęta, a rada stwierdziła wygaśnięcie mandatu z powodu utraty prawa wybieralności.

Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie1 uwzględnił skargę radnego i stwierdził nieważność uchwały rady gminy. Co istotne, rozstrzygnięcie to nie zostało oparte na merytorycznej ocenie tego, czy radny rzeczywiście utracił miejsce stałego zamieszkania na terenie gminy, a tym samym czy utracił prawo wybieralności. Sąd skoncentrował się na wcześniejszym, proceduralnym etapie sprawy, uznając, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Punktem wyjścia rozważań WSA był art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Sąd przypomniał, że nieważności uchwały nie powoduje każde uchybienie, lecz tylko takie, które ma charakter istotnego naruszenia prawa. Do tej kategorii zalicza się między innymi naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Za takie właśnie naruszenie sąd uznał udział zainteresowanego radnego w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą wygaśnięcia jego mandatu. WSA odwołał się do art. 25a u.s.g., który stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli głosowanie dotyczy jego interesu prawnego. Zdaniem sądu uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu w sposób oczywisty i bezpośredni dotyczy interesu prawnego radnego, którego mandat ma zostać wygaszony. Nie chodzi tu bowiem wyłącznie o interes majątkowy lub cywilnoprawny, lecz także o interes wynikający z ustrojowej sytuacji radnego jako osoby wykonującej mandat pochodzący z wyborów powszechnych.

Sąd podkreślił przy tym, że interes prawny radnego należy rozumieć jako interes osobisty, konkretny i aktualny, znajdujący ochronę w obowiązujących normach prawa. Może on wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego, lecz również z norm ustrojowych i procesowych, jeżeli kształtują one sytuację prawną jednostki. Z tego względu sprawa mandatu radnego mieści się w zakresie zastosowania art. 25a u.s.g., ponieważ dotyczy sfery wykonywania funkcji publicznoprawnej i bezpośrednio wpływa na status osoby sprawującej mandat.

Istotnym elementem argumentacji WSA było również przyjęcie, że wyłączenie radnego następuje z mocy prawa. Skoro ustawodawca nie przewidział odrębnego trybu formalnego wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu, to obowiązek powstrzymania się od głosowania wynika bezpośrednio z samego art. 25a u.s.g. Oznacza to, że rada nie musi wcześniej podejmować odrębnej uchwały o wyłączeniu radnego, aby zakaz udziału w głosowaniu aktualizował się w konkretnej sprawie.

Najważniejsze znaczenie dla praktyki samorządowej ma jednak ta część rozumowania sądu, w której WSA odrzucił potrzebę badania wpływu głosu zainteresowanego radnego na wynik głosowania. Sąd przyjął, że nieważność uchwały zachodzi niezależnie od tego, czy udział radnego miał jakiekolwiek znaczenie dla ostatecznego wyniku. Kategoryczne brzmienie art. 25a u.s.g. prowadzi bowiem do wniosku, że samo uczestnictwo radnego w głosowaniu dotyczącym jego interesu prawnego stanowi kwalifikowaną wadę procedury uchwałodawczej.

WSA odniósł się także do pozostałych zarzutów proceduralnych, ale nie przypisał im rozstrzygającego znaczenia. Sąd nie uznał za istotne naruszenie prawa ani przerwania sesji i kontynuowania jej w innym terminie, ani tego, że sesja nadzwyczajna trwała dłużej niż wynikałoby to z literalnie rozumianego siedmiodniowego terminu na jej zwołanie. W ocenie sądu art. 20 ust. 3 u.s.g. ma charakter gwarancyjny i dotyczy obowiązku zwołania sesji w odpowiednim terminie, nie zaś zakazu zarządzania przerw w obradach już rozpoczętej sesji.

W rezultacie sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały nie dlatego, że przesądził o prawidłowym miejscu zamieszkania radnego, lecz dlatego, że rada dopuściła do udziału w głosowaniu osobę, której głosowanie bezpośrednio dotyczyło. To uchybienie zamknęło drogę do dalszej merytorycznej kontroli uchwały na tym etapie. WSA uznał bowiem, że procedura podjęcia aktu została dotknięta wadą tak istotną, że uchwała musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego

Naczelny Sąd Administracyjny2 oddalił skargę kasacyjną rady gminy, podtrzymując stanowisko WSA, że uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W istocie spór przed NSA dotyczył już nie tyle samego miejsca zamieszkania radnego, ile skutków prawnych udziału zainteresowanego radnego w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego własnego mandatu. Rada gminy próbowała wykazać, że skoro głos radnego nie miał decydującego wpływu na wynik głosowania, to naruszenie art. 25a u.s.g. nie powinno prowadzić automatycznie do stwierdzenia nieważności uchwały.

NSA nie podzielił tej argumentacji. Punktem wyjścia jego rozważań było przypomnienie, że art. 25a u.s.g. formułuje jednoznaczny zakaz udziału radnego w głosowaniu w radzie albo komisji, jeżeli głosowanie dotyczy jego interesu prawnego. Sąd kasacyjny potwierdził, że interes prawny należy rozumieć jako interes osobisty, konkretny i aktualny, bezpośrednio związany z indywidualną sytuacją prawną danej osoby. Co szczególnie istotne, NSA zaakcentował, że źródłem tak rozumianego interesu mogą być nie tylko przepisy prawa materialnego, lecz także przepisy prawa ustrojowego.

Z tego założenia NSA wyprowadził wniosek zasadniczy dla całej sprawy: uchwała dotycząca pozbawienia radnego mandatu wprost dotyczy jego interesu prawnego. Mandat radnego nie jest bowiem wyłącznie funkcją polityczną czy faktyczną, lecz stanowi prawnie ukształtowany status wynikający z wyborów powszechnych. Uchwała o jego wygaśnięciu bezpośrednio oddziałuje więc na sytuację ustrojową konkretnej osoby, a tym samym mieści się w zakresie zastosowania art. 25a u.s.g.

Najważniejsza część uzasadnienia NSA dotyczyła jednak relacji między naruszeniem art. 25a u.s.g. a wynikiem głosowania. Sąd wyraźnie odrzucił koncepcję „testu wpływu”, zgodnie z którą udział wyłączonego radnego miałby prowadzić do nieważności uchwały tylko wtedy, gdy jego głos przesądził o wyniku. NSA wskazał, że art. 25a u.s.g. nie uzależnia zakazu udziału w głosowaniu ani od sposobu głosowania radnego, ani od układu głosów pozostałych członków rady. Dla oceny legalności uchwały nie ma więc znaczenia, czy radny głosował „za”, „przeciw”, czy jego głos był matematycznie rozstrzygający.

NSA przyjął, że udział radnego w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie to nie może być kwalifikowane jako nieistotne tylko dlatego, że uchwała i tak zostałaby podjęta przy pominięciu głosu zainteresowanego radnego. Taka interpretacja - jak wskazał sąd - prowadziłaby do faktycznego osłabienia znaczenia art. 25a u.s.g. i sprowadzałaby ten przepis do roli normy mającej zastosowanie wyłącznie w sytuacjach arytmetycznie granicznych.

Sąd kasacyjny odniósł się również do art. 14 ust. 1 u.s.g., regulującego zasadę podejmowania uchwał zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. NSA podkreślił, że przepis ten określa jedynie sposób ustalania większości koniecznej do podjęcia uchwały. Nie może on jednak sanować sytuacji, w której w głosowaniu uczestniczy osoba niemająca prawa udziału w tym głosowaniu. W tym kontekście NSA posłużył się szczególnie mocnym porównaniem: udział radnego wyłączonego na podstawie art. 25a u.s.g. jest podobny do udziału w głosowaniu osoby niebędącej radnym. Taka wada dotyczy samego składu głosujących, a nie tylko rachunku oddanych głosów.

W konsekwencji NSA uznał, że WSA prawidłowo stwierdził nieważność uchwały. Nie było przy tym potrzeby kierowania zagadnienia prawnego do składu siedmiu sędziów NSA. Sąd kasacyjny zauważył, że choć w orzecznictwie można odnaleźć poglądy odmienne, to nie tworzą one dominującej linii orzeczniczej, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły poważne wątpliwości prawne wymagające podjęcia uchwały abstrakcyjnej.

Znaczenie wyroku NSA wykracza zatem poza jednostkową sprawę wygaśnięcia mandatu radnego. Orzeczenie wzmacnia formalno-gwarancyjne rozumienie art. 25a u.s.g. i pokazuje, że zakaz udziału radnego w głosowaniu dotyczącym jego interesu prawnego chroni nie tylko wynik głosowania, lecz przede wszystkim prawidłowość procedury uchwałodawczej oraz zaufanie do bezstronności organu stanowiącego. W tej perspektywie problemem nie jest to, czy głos radnego zmienił wynik, lecz to, że został oddany mimo ustawowego zakazu.

1Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 sierpnia 2025 r., II SA/Wa 696/25, LEX nr 3984306.

2Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2026 r., III OSK 28/26, LEX nr 4092428.