Przepisy ustrojowe określają zadania przewodniczącego rady gminy w ogólny sposób. Jaka jest jego rzeczywista pozycja ustrojowa?

Problem pozycji ustrojowej przewodniczącego rady gminy był istotną kwestią analizowaną w toku prac nad reformą samorządową 1990 r. i w latach późniejszych. W niektórych państwach Europy Zachodniej funkcjonują rozwiązania w których burmistrz gminy jest jednocześnie przewodniczącym rady gminy. Nie istnieje wówczas osobne stanowisko przewodniczącego rady i tym samym nie ma problemu podziału władzy pomiędzy organ stanowiąco-kontrolny, a organ wykonawczy.

W Polsce początkowo przyjęto rozwiązania w którym rada gminy wybierała organ wykonawczy – zarząd gminy (miasta) z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) jako przewodniczącym. Bezpośrednim skutkiem tego rozwiązania była konieczność wyodrębnienia funkcji przewodniczącego rady. Analogiczne rozwiązania wprowadzono w 1998 r. do ustroju nowoutworzonych powiatów i województw. W 2002 r. przeprowadzono reformę polegającą na wprowadzeniu bezpośrednich wyborów organu wykonawczego gminy. Od tego momentu gminy stały się szczególnie podatne na zjawisko kohabitacji. Niejednokrotnie zdarza się, że większość w radzie gminy (i tym samym przewodniczący rady) wywodzą się z innego środowiska politycznego, niż piastun organu wykonawczego – wójt. W konsekwencji takiego stanu rzeczy przewodniczący rady gminy może stać się naturalnym, politycznym konkurentem dla urzędującego wójta. Sytuacja taka staje się zarazem przestrzenią, w której może dochodzić do ustrojowych napięć pomiędzy osobami sprawującymi te urzędy. Dlatego też ważne kluczowe staje się pytanie o rzeczywisty zakres władzy jaką dysponuje przewodniczący rady gminy?

Zadania przewodniczącego rady

Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych przewidują, że: Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem „wyłącznie” powoduje, że nie jest dopuszczalne domniemywanie dla przewodniczącego innych kompetencji, niż te wynikające z przepisów prawa. Paradoksalnie jednak zwrot „organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady” jest zwrotem o szerokim zakresie znaczenia. Ponadto nie jest on precyzowany w przepisach prawa. Próbę wyjaśnienia tych pojęć podjął Naczelny Sąd Administracyjny, który w jednym z wyroków stwierdził, że:

Przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. stanowiąc, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad, kształtuje jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego wyłącznie w stosunku do rady gminy. Co istotne przewodniczący rady nie jest organem gminy. Jego wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady. Poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp. (Wyrok NSA z 14.07.2023 r., III OSK 1743/22, LEX nr 3612969)

Oznacza to, że zadania przewodniczącego są swoistym refleksem kompetencji oraz obowiązków spoczywających na organie stanowiąco-kontrolnym. W praktyce można wskazać na zadania przewodniczącego polegające na:

  1. zwoływaniu sesji rady lub sejmiku (z własnej inicjatywy lub na wniosek);
  2. zawiadamianiu o zwołanej sesji radnych oraz mieszkańców;
  3. sporządzaniu projektu porządku obrad oraz doręczanie go radnym wraz z materiałami na sesje;
  4. prowadzeniu obrad podczas sesji organu stanowiąco-kontrolnego;
  5. sprawowanie nadzoru nad sporządzaniem protokołów z sesji rady lub sejmiku oraz protokołów z posiedzeń komisji;
  6. sprawowaniem nadzoru nad zapewnianiem transmisji z obrad oraz umożliwianie wstępu osobom zainteresowanym na sesje rady lub sejmiku;
  7. nadzór nad przyjmowaniem skarg, wniosków i petycji kierowanych do rady lub sejmiku;
  8. zawiadamianie wnioskodawców, skarżących, autorów petycji o sposobie załatwienia ich sprawy.

Ponadto jednostki samorządu terytorialnego, w ramach przysługującej im tzw. autonomii statutowej, mają prawo precyzować kompetencje przewodniczącego w tekstach swoich statutów. Doprecyzowanie to może polegać na wskazaniu konkretnych czynności powiązanych ściśle z działalnością rady lub sejmiku. Może jednak zdarzyć się też, że rada postanowi o przypisaniu przewodniczącemu zadań, które nie wynikają z literalnego brzmienia przepisu ustawy ale pozostają w systemowym związku z rolą przewodniczącego rady. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził np., że dopuszczalne jest wskazanie w statucie, że przewodniczący rady powinien pełnić dyżury dla interesantów w urzędzie gminy oraz dopuszczalne jest ogólne powierzenie do dyspozycji przewodniczącego środków finansowych na podróże służbowe i szkolenia radnych. NSA stwierdził, że:

Przewodniczący rady gminy, ze względu na wykonywaną funkcję, powinien pełnić dyżury dla interesantów - czy to w sposób stały, czy doraźny (np. po wcześniejszym umówieniu się) chociażby w celu przyjmowania skarg, wniosków, postulatów, czy też petycji. Zakwestionowany przepis (...) Statutu nie nakłada obowiązku pełnienia takich dyżurów przez Przewodniczącego Rady Gminy (nie narzuca kiedy, jak często i w jakiej formule mają być one odbywać), lecz jedynie wskazuje gdzie będą one pełnione - w Urzędzie Gminy (co wydaje się być oczywistym i właściwym wyborem miejsca dla pełnienia dyżurów). Do czynności związanych z organizacją pracy rady gminy zaliczyć także należy dysponowanie przez Przewodniczącego Rady Gminy środkami finansowymi przeznaczonymi na podróże służbowe i szkolenia radnych, (...) Statutu. Elementy te mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 22 ust. 1 oraz art. 19 ust. 2 u.s.g. (Wyrok NSA z 24.11.2022 r., III OSK 5593/21, LEX nr 3573801).

Potrzebna wiedza i umiejętności miękkie

Pełnienie funkcji przewodniczącego rady w praktyce wiąże się z koniecznością posiadania szerokiej wiedzy z zakresu administracji publicznej oraz odpowiednich umiejętności interpersonalnych. Osoby sprawujące tę funkcję powinny znać przepisy ustrojowych ustaw samorządowych, ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei umiejętności interpersonalnej mają kluczowe znaczenie dla temperatury obrad na sesji rady lub sejmiku. Odpowiednie posługiwanie się nimi przekłada się na czas trwania obrad, jakość stanowionego prawa miejscowego, czy konkretne postanowienia budżetu j.s.t.

Przewodniczący rady gminy pełni funkcję, która, choć ograniczona przepisami do organizacji pracy rady i prowadzenia jej obrad, w rzeczywistości ma kluczowy wpływ na funkcjonowanie samorządu. Jego zadania obejmują nie tylko kwestie formalne, jak zwoływanie sesji, nadzór nad dokumentacją czy przyjmowanie petycji, ale również stanowią istotny element relacji z mieszkańcami oraz współpracy z organem wykonawczym gminy. W praktyce rola przewodniczącego nierzadko staje się przestrzenią polityczną i administracyjną, gdzie pojawiają się wyzwania związane z kohabitacją i zarządzaniem wspólnymi zasobami.

II Kongres Przewodniczących Rad Gmin, Rad Powiatów i Sejmików Województw będzie doskonałą okazją, by omówić te kwestie, podzielić się doświadczeniami i wypracować skuteczne rozwiązania wspierające działalność rad i sejmików. Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego zachęca do udziału w wydarzeniu. Więcej szczegółów można dowiedzieć się tutaj.

Jakub Dorosz-Kruczyński